Visie op het grondbeleid

De hoofddoelstelling van het grondbeleid blijft onveranderd: grondbeleid ondersteunt de ruimtelijke ontwikkeling van de stad. De missie is om direct en indirect met inzet van financiële en juridische instrumenten bij te dragen aan een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van Zwolle. En daarmee een bijdrage te leveren aan een (combinatie van) maatschappelijke en financiële meerwaarde. Wij streven daarbij naar een zogenaamd situationeel grondbeleid. Dat wil zeggen afhankelijk van de concrete situatie bepalen we onze werkwijze en rolneming.
Dat vraagt om een integraal handelingsperspectief. Dit moet ruimte en tegelijkertijd ook richting bieden. Zodoende kunnen wij per initiatief / project beredeneerd kiezen welk type beleid wordt gevoerd. Hierbij maken we gebruik van een menukaart. Naast inhoudelijke beleidskaders is het reëel dat ook expliciet financiële kaders meesturend zijn. Er zijn immers grote financiële belangen gemoeid met bijvoorbeeld al ingenomen grondposities. Zaken kunnen dus sterk verschillen al naar gelang een nieuwe situatie zich aandient waarbij de gemeente geen grond heeft versus een situatie waarbij de gemeente wel grond heeft. Bij het situationeel selecteren van een ontwikkelstrategie voor een specifiek project/gebied zijn de parameters ‘doel/prioriteit’ en ‘grondposities’ nuttig. De eerste wordt bepaald vanuit diverse strategische beleidskaders zoals bijvoorbeeld een omgevings-, ontwikkelings- of gebiedsvisie. De tweede wordt bepaald vanuit de feitelijke financiële en juridische grondpositie.

De nieuwe wet- en regelgeving BBV per 1-1-2016 en de aangescherpte richtlijn voor het tussentijds winst nemen binnen complexen heeft forse invloed gehad op de resultaten van de grondexploitaties en het jaarresultaat van de Reserve Vastgoed. Deze resultaten zijn nu voor het eerst in de jaarrekening opgenomen.

Hoe wordt het  grondbeleid uitgevoerd

In het Meerjaren Perspectief Vastgoed (MPV) wordt jaarlijks gerapporteerd over de behaalde resultaten, de toekomstige ontwikkelingen en de financiële positie. Verder is er bij een aantal complexen sprake van tussentijdse winstneming.

In onderstaande tabel staan de projecten opgenomen in de MPV 2018. In de boekwaarde is rekening gehouden met het bedrag aan tussentijdse winstneming, zoals in de tabel tussentijdse winstneming is gepresenteerd.

In de tabel hieronder zijn de complexen met een voorziening opgenomen en het verloop van de voorziening tussen 2017 en 2018. Voor de voorziening Voorraad Gronden is een bedrag opgenomen van € 15.129.000, wat tezamen met de voorziening in de complexen van € 1.099.000 een totaal voorziening betekent van € 16.228.000.

Onderbouwing van geraamde winstneming

De uitkomsten van de aangescherpte wet- en regelgeving en gewijzigd beleid voor winstname staan hieronder in de tabel opgenomen. Bij een aantal MPV projecten is tussentijdse winstneming ook daadwerkelijk van toepassing. Voor alle MPV projecten is er een analyse gemaakt van de projectgebonden risico’s (ook voor de termijn na vier jaar) en is dit, indien van toepassing, als correctie meegenomen in de winstberekening. Dit is gebeurd bij de herziening van de complexen in deze MPV 2018 en de berekening van de Netto Contante Waarde (NCW) per 1-1-2018. Vervolgens is de boekwaarde per 31-12-2017 met het bedrag van de winstneming per project gecorrigeerd waardoor er een nieuwe boekwaarde ontstaat. Bij enkele projecten is er sprake van een voorlopige winstname, aangezien de risico’s voor de periode na het vierde jaar hierop gecorrigeerd worden. Het betreft de projecten Kamperpoort met eindjaar 2022, Hessenpoort met eindjaar 2042 en Stadshagen met eindjaar 2025.

In de tabel hieronder staan de uitkomsten van de berekening over tussentijdse winstneming gepresenteerd. Voor de uitgebreide uitwerking wordt verwezen naar het rapport MPV 2018.

Weerstandscapaciteit

De vereiste weerstandscapaciteit wordt bepaald aan de hand van een optelsom van de economische risico’s en de projectgebonden risico’s.
De economische risico’s zijn onderverdeeld in risico’s als gevolg van wijzigingen in de kosten- en opbrengstenstijging en risico’s als gevolg van het niet realiseren van de programma’s. De economische risico’s zijn berekend op € 2,0 miljoen.
De projectgebonden risico’s zijn berekend op € 6,8 miljoen. Het risicoprofiel komt hiermee uit op € 8,8 miljoen.

Uiteindelijk kan het weerstandsvermogen van Vastgoed worden berekend door de aanwezige weerstandscapaciteit te delen op de vereiste weerstandscapaciteit.

Conform beleid moet de dekkingsgraad minimaal 50% en maximaal 100% zijn. De algemene gedragslijn is dat het niet wenselijk is een weerstandsvermogen te hebben die hoger is dan 100% De aanwezige weerstandscapaciteit is € 27,0 miljoen. Hiertegenover staat de vereiste weerstandscapaciteit van € 8,8 miljoen.

Het resultaat van de Reserve Vastgoed kan, na verrekening van de voorzieningen, voor een bedrag van € 17,0 miljoen worden afgedragen naar de Algemene Reserve. Dit betekent dat, bij het handhaven van het weerstandsvermogen Vastgoedrisico’s van 10 miljoen er een dekkingsgraad van 114% aanwezig is voor het opvangen van de risico’s.  Dit wordt als ruim voldoende gezien

Vermogenspositie

In onderstaande tabel staan de belangrijkste financiële gegevens uit de MPV 2018 samengevat.

Het resultaat van de grondexploitaties is weliswaar verslechterd met € 4,0 miljoen tot een positief resultaat van € 78,3 miljoen. Echter daarbij moet vermeld worden dat er in 2017 wel sprake is geweest van een tussentijdse winstname van € 13,4 miljoen.

De financiële stand van zaken van het grondbedrijf op korte termijn wordt bepaald door de reserve Vastgoed. Dit kan ook wel de lopende rekening van Vastgoed genoemd worden. De hoogte van de reserve Vastgoed wordt bepaald door stortingen en onttrekkingen. Elk jaar wordt op basis van de stand van de reservepositie bepaald hoe hoog het bedrag is wat overgeheveld kan worden naar de Algemene Concernreserve of wat gestort moet worden vanuit de Concernreserve. De stand van de reserve Vastgoed per 31-12-2017 is € 17,0 miljoen positief, bestaande uit de winstname van 13,4 miljoen, het afsluiten van complexen van € 2,5 miljoen, het resultaat van de lopende rekening ad € 1,0 miljoen positief en het vrijvallen van de voorzieningen met € 0,1 mln. positief.  

Voorziening Vastgoed

De voorziening Vastgoed is bedoeld voor de zogenaamde tekortplannen en de afwaardering van de vooraad gronden. Per 31 december 2017 is een totale voorziening gevormd van € 16,2 mln., bestaande uit een bedrag van € 1,1 mln. aan tekort complexen en € 15,2 mln. als voorziening voor de in voorraad zijnde gronden.

Risico's in relatie tot de reservepositie

Risico's

Met het exploiteren van (bouw) grond zijn niet alleen grote bedragen gemoeid, er zijn ook forse risico’s aan verbonden. Zeker gelet op de lange looptijden, de relatief hoge boekwaarden van de lopende exploitaties, geprognosticeerde omzetten en hoge nog te genereren opbrengsten moet rekening gehouden worden met een reëel bedrijfsrisico. De regels omtrent de risicosystematiek en het bijbehorende niveau van het weerstandsvermogen zijn vastgelegd in de nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen. In het overzicht hieronder zijn de gewogen risico’s van de MPV 2018 weergegeven.

De kans van optreden van de benoemde projectgebonden risico's binnen de complexen is gewogen, wat in onderstaande tabel is te zien. Er zijn voor € 12,4 mln. aan risico's benoemd, waarvan het totaalbedrag, na de wegingsfactor, voor in totaal € 6,8 meeloopt bij het bepalen van de noodzakelijke weerstandscapaciteit.

De economische risico's van de complexen worden gewogen conform de gestelde kaders uit de Nota van Uitgangspunten die de Raad op 18 december 2017 heeft vastgesteld.

Het risicoprofiel waarmee het weerstandsvermogen wordt berekend was vorig jaar € 7,6 mln. en dit jaar in totaal € 8,8 mln. Dit is € 1,1 mln. hoger dan bij de MPV 2017. Het verschil betreft dan ook vooral de risico’s bij Hessenpoort die vanaf de MPV 2018, conform de algemene gedragslijn, meedoen in het bepalen van de vereiste weerstandscapaciteit

Stand voorzieningen

Conform de BBV- richtlijnen wordt er een voorziening gevormd zodra een project of complex een negatieve grondexploitatie heeft en/of indien de boekwaarde van de voorraad gronden de marktwaarde overstijgt.

Vooruitblik op de ontwikkelingen

Aanscherping BBV regels

Het nemen van tussentijds winst uit grondexploitaties is onderdeel van de aanscherping van de BBV richtlijnen. Een van de wijzingen waarop vanuit de BBV richtlijnen door de Gemeente Zwolle op wordt geanticipeerd is de aanbeveling voor winstneming. Dit is vastgelegd en uitgewerkt in de Nota van Uitgangspunten MPV 2018. De Raad heeft hierover op 18 december 2017 een besluit genomen.

Besluitvorming Raad 18 december 2017:
“Jaarlijks bij het opstellen van de MPV wordt voor wat betreft tussentijdse winstneming zowel het voorzichtigheids-beginsel als het realiteitsbeginsel  bij grond-exploitaties beoordeeld en afgewogen.”

Het gemeentelijk beleid is in 2012 vastgelegd in de richtlijn waarbij het voorzichtigheidsbeginsel als basis is uitgewerkt. De commissie BBV beveelt aan om bij het bepalen van winstneming tevens het realisatiebeginsel hierbij te betrekken. Met het besluit van de Raad van 18 december 2017 is een procesvoorstel afgesproken. Vanaf de MPV 2019 zou er jaarlijks, bij het bepalen van het MPV resultaat, een quick scan worden uitgevoerd naar de mogelijkheid voor winstneming bij de in uitvoering zijnde projecten. Deze aanbeveling was voor het eerst opgenomen in de paragraaf Grondbeleid bij de Begroting 2018 en was als kennisgeving aan de Raad gemeld (vooraankondiging).
De afgelopen weken/maanden heeft er (landelijk) een verdieping op dit onderwerp plaatsgevonden, waardoor er jurisprudentie op de BBV richtlijn is ontstaan. Eind december 2017 heeft de accountant de directie hierop gewezen en op 15 januari 2018 hierover een siteletter uitgebracht. In deze siteletter wordt door de accountant duidelijk stelling genomen over winstneming en de advisering over de te nemen stappen. In deze toelichting op de jaarstukken leggen we de waarderings-grondslagen vast, waarbij de inzet is om het effect van de (meerjaren) begroting in beeld te brengen. Dit houdt in dat er alleen nog sprake is van toepassing van het realisatiebeginsel,  de percentage of completion (POC) methode. Om tot deze berekening te komen houden we rekening met de wijze waarop  gemeentelijk wordt omgegaan met de berekening van het risicoprofiel (periode van 4 jaar, conform de meerjarenbegroting): De berekening van de tussentijds te nemen winst gaat volgens de formule en de stappen A t/m E, zoals gedetailleerdin het rapport MPV 2018 pagina is weergegeven:
 In verband met de lange looptijd van sommige grondexploitaties, worden zowel de projectgebonden alsmede de economische gewogen risico’s voor de totale duur van het project in beeld gebracht.

• De langjarige grondexploitaties Hessenpoort en Oude Mars moeten altijd binnen 10 jaar een minimaal sluitende grondexploitatie laten zien. Indien dit niet het geval is, dan zal de winstafdracht met het ontbrekende bedrag gecorrigeerd worden.
• De berekende risico’s voor de grondexploitatie Hessenpoort gaan volgens de algemene gedragslijn voor het bepalen van het Weerstandsvermogen Vastgoed (als onderdeel van de Algemene Reserve).
• De economische risico’s zoals vastgelegd in het besluit over de Nota van Uitgangspunten is de basis voor de berekening, echter de kans van optreden wordt voor de periode na het vierde jaar vastgesteld op 75%. Dat is op onderdelen hoger dan de economische risico’s voor de periode van de eerste 4 jaar.

Zodra de winst is bepaald zal het totale risicoprofiel in twee gedeeltes uiteenvallen. Het berekende gewogen risico voor de periode van de eerste vier jaar zal, conform de bestendige gedragslijn, via het weerstandsvermogen van Vastgoed lopen. De overige gewogen risico’s (vanaf jaar 5) worden binnen het project gemanaged en zijn in beeld gebracht als correctie op de berekening van de winstname (POC methode).

Bij de projecten Hessenpoort en Oude Mars zal elk jaar tevens de toets worden verricht of het complex binnen 10 jaar nog winstgevend wordt. Indien dit niet het geval is, dan wordt de tussentijdse winstneming hierop gecorrigeerd. Hiermee wordt voorkomen dat de looptijd van de complexen opnieuw ter discussie komt te staan.

Vastgoedontwikkelingen lopende projecten

De Reserve Vastgoed wordt gevormd door stortingen in en onttrekkingen aan de reserve. De stortingen worden voornamelijk veroorzaakt door de winsten uit complexen. Vanaf de MPV 2018 zal er jaarlijks een berekening plaatsvinden binnen alle lopende complexen over het al dan niet tussentijds winst nemen, conform het realisatiebeginsel (POC methode). Voor de aankomende jaren verwachten we dat er enkele projecten afgesloten kunnen worden waar een winst op te verwachten is.  Tevens  zal er tussentijdse winstname op de projecten plaatsvinden.
Er is een analyse gemaakt van de mogelijke tussentijdse winstname op de in uitvoering zijnde complexen voor de aankomende vier jaar.  Daarbij moeten de volgende voorbehoudens worden meegegeven;

• Uit ervaring van de afgelopen jaren zien we dat ramingen van de investeringen meestal te positief zijn weergegeven door o.a. vertragingseffecten op projectactiviteiten. Er moet eigenlijk rekening worden gehouden met een prognose van de  investering van tussen de 70 en 80%.
• Waar beleidsmatig de ambtitie is uitgesproken om in de woningbouw een versnelling van de uitgifte van bouwgrond en de bouw van woningen te realiseren, zien we tevens dat er een tekort aan vakmensen aan het ontstaan is. Dit kan een risico gaan vormen;
• Duurzaamheid is normaal aan het worden binnen de ruimtelijke projecten. Het is echter nog niet volledig doorgevoerd in zowel beleid als in de bestaande, in uitvoering zijnde ruimtelijke projecten. Het geforceerd inzetten op Klimaatadaptatie, Energietransitie en de inbedding van Circulaire Economie kan een vertragend effect hebben in onderhandelingen met marktpartijen.
• Voor de projecten Hessenpoort en Oude Mars is het onmogelijk om alle risico’s voor zo’n lange looptijd volledig in beeld te hebben. Voorzichtigheid hierbij is derhalve geboden.
• Met de huidige kennis van de markt, de vertaling naar de projecten en de stand van zaken van de MPV 2018, durven we een eerste bandbreedte af te geven van de verwachte tussentijdse winstname binnen de in uitvoering zijnde complexen voor de aankomende drie jaar. In verband met de gevoeligheid van vertragingen en onzekerheden moeten de  cijfers in onderstaand tabel als een richting worden gezien voor de aankomende jaren.

• Bij de bandbreedte is een marge aangehouden waar de tussentijdse winstmarge zich binnen zal ophouden.